강릉시 옥계면 자병산 한라시멘트 석회광산의 전경. 신규 채광지의 경우 2049년까지 채광이 예정되어 있다./사진 녹색연합

[4차산업행정뉴스=서정용 기자]  백두대간 보호지역 지정 20년을 맞아 녹색연합은 백두대간이 보호지역답게 지켜지며 관리되고 있는지 조사했다. 

안타깝게도 백두대간은 우리나라 핵심 생태축이라는 가치에 걸맞지 않게 여전히 훼손이 계속되고 있으며 과거의 훼손지가 복원되지 않은 채 방치되고 있는 사례도 다수였다. 

보호지역은 기후위기와 생물다양성 악화를 막아내는 최후의 보루다. 보호지역이 생물다양성을 지키며 기후위기로 인한 극단적인 현상의 완충 역할을 해주지 않는다면 우리는 더 큰 혼란에 빠질 것이다. 

필사적으로 지켜야 할 보호지역을 개발하고, 제도를 무력화시키는 것은 국제적인 보호 노력에 역행하는 것이다. 우리는 기후위기와 생물다양성 위기에 대응하기 위해, 그리고 모든 생명이 그 자신의 모습대로 살아갈 생태계를 위해 보호지역의 보호지역 다운 관리에 힘써야 한다.

국토의 약 63%가 산림인 우리나라는 택지 개발, 도로·철도 건설과 확장, 광산·석산(채석장) 개발, 케이블카·골프장·리조트 등의 관광 단지 개발로 인해 매년 많은 면적의 산림이 훼손되고 있는 실정이다. 

산림청의 산림기본통계에 따르면 2020년 말 기준 우리나라의 산림 면적은 6,298,000ha로 2010년에 비하여 71,000ha가 감소하였다. 2010년부터 연 평균 7,000ha (여의도 면적의 25배)에 달하는 산림 면적이 감소한 것이다. 현재 백두대간 보호지역의 총 면적은 277,645ha로 국내 보호지역 전체 면적의 약 6%를 차지하며 전체 국토 대비 2.6%에 달하는 면적이다. 

파편화된 국립공원을 하나의 생태축으로 연결하기 때문에 보호지역으로서 갖는 중요성이 매우 크다고 할 수 있다. 그러나 백두대간 보호지역이 법률 시행 이후 3차례의 확대 지정을 거치는 동안 확대된 면적은 약 15,000ha에 불과하다. 

보호지역 확대의 속도보다 산림 훼손의 속도가 매우 빠르다고 할 수 있다. 안타깝게도 산림 훼손은 보호지역 또한 예외가 아니다. 

기후위기와 생물다양성 악화를 대비하기 위해 보호지역의 중요성과 위상이 매우 중요해졌지만 백두대간 보호지역에서는 백두대간 보호법과 관리 제도의 사각지대 속에서 보호지역 및 보호지역과 맞닿아 있는 산림의 훼손이 빈번하게 발생하고 있다. 

백두대간 보호지역의 대표적인 산림 훼손 사례는 광산 개발이다. 광산 개발은 원지형을 복구 할 수 없을뿐만 아니라 훼손 면적도 넓기에 보호지역 생태계에 미치는 영향이 막대하다. 하지만 백두대간 보호에 관한 법률에서는 석회석 노천 채광의 경우 보호법 시행 이전에 허가받은 사업장에 대해서는 노천 석회광산 개발을 허용하고 있으며, 갱내 채굴 방식의 광산 개발 역시 행위 제한의 예외 조항에 해당되어 개발이 가능한 상태다.

백두대간 보호지역으로 지정되었지만 여전히 파괴되고 있는 자병산

석병산에서 내려와 자병산을 지나던 백두대간 마루금은 42번 국도와 연결된 백봉령으로 빗겨서 이어진다. 1978년부터 노천 채광 방식으로 이어져 온 석회석 광산 개발로 자병산의 해발고도가 100m가량 낮아졌기 때문이다. 

해발고도만 낮아진 것이 아니라 약 277ha에 달하는 면적의 경사면이 석회석 채굴로 파헤쳐진 채 훼손되었다. 한라시멘트가 채굴하고 있는 자병산 석회석 광산 부지는 복구가 완료된 부지를 포함하여 광산 부지 전체가 백두대간 보호지역에 해당하는 곳이다.

자병산 석회석 광산 채굴은 1978년에 시작되었다. 1978년 광업권이 설정된 후 1979년 채광계획인가가 승인되면서 한라시멘트에 의해 광산 개발이 시작되었다. 1998년까지 약 20년 동안 환경영향평가 없이 채광이 이루어졌고 1998년, 2003년, 2017년에 각각 추가 개발에 대한 환경영향평가 협의를 통해 광산 개발이 이뤄지고 있다. 

2017년 환경영향평가 당시 2020년으로 계획되었던 광산 추가 개발은 채굴량 감소 등의 이유로 허가 받은 면적 내에서 2049년까지 채광이 이어질 예정이다. 국유림이며 보호지역으로 지정된 만큼 채광 종료 시점과 복원 계획에 대한 엄밀한 기준 마련이 필요한 상황이다.

자병산 한라시멘트 광산은 1996년 녹색연합의 환경 훼손 문제 제기를 통해 백두대간의 대표적인 난개발 사업으로 지적받은 뒤 행정명령을 통해 약 6개월간 채광이 중단되기도 했다. 훼손 면적이 크고 원지형으로의 복구가 불가능하다는 점이 알려지면서 백두대간 보호의 필요성과 함께 백두대간 보호법이 제정되는 계기가 되기도 했다. 

채광이 완료된 구역에서는 매립과 함께 중간 복구가 진행되고 있고 일부 구역은 단계별 시험 복구가 진행되고 있으나 식생 활착률이 저조하고 초기 복구지의 경우 자생 식물종 이식이 아닌 형식적 복구가 진행되기도 했다. 

2012년에는 채광지에서 대규모 산사태로 인해 안타까운 인명사고가 발생하기도 했다. 당시 산림청은 조사 결과를 자연재해로 결론지었으나 6년 뒤에 밝혀진 환경부 조사 보고서에 따르면 발파 균열 및 과도한 채석으로 인한 장대사면 불안정이 주요 원인이었던 것으로 드러났다.


관리·감독과 관련된 문제 제기는 수 차례 지속되었으나 여전히 부실한 관리속에 채광이 진행 중이다. 백두대간 보호지역의 한 복판에 마치 폭격을 받은 것과 같은 거대한 파괴가 이뤄지고 있지만 종합적인 복원 계획은 수립되지 않고 있다. 

채광지는 지형 훼손에 따른 복구 난이도가 높기 때문에 복구 계획에 따른 복구공사와 채광이 동시에 진행되어야 하지만 아직까지도 무리한 채광이 이뤄지고 있다. 특히 경사가 매우 가파른 일부 구간에는 채굴 과정에서 발생한 거대한 폐석이 무단 투기되고 있어 더욱 엄격한 관리·감독이 필요한 상황이다. 사실상 산림청과 환경부의 방치 속에서 보호지역 훼손 행위가 지속되고 있는 것이다.

또한 복구 과정에 필요한 토사와 식생이 대규모로 필요하지만 그에 대한 준비도 마련되지 않고 있다. 2019년 개정된 [산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률]의 산림복원 기본 원칙에 따르면 산림 복원시 자생식물을 사용하여 식생을 복원하도록 명시하고 있다. 자병산 채광 완료지와 채광 종료 후 복원 사업이 시행될 채광지에 이식하기 위한 대규모의 자생식물 양묘가 필요한 상황이다. 

한라시멘트는 생태복구 기본설계 계획안을 통해 식재밀도를 1헥타르당 최소 4000본~6000본으로 계획하고 있지만 이에 따른 목표 수종별 양묘 생산은 이뤄지지 않고 있다.

해발고도가 낮아진 채 훼손되고 있는 자병산의 모습은 백두대간 보호법이 시행되기 전과 크게 다르지 않다. 백두대간 보호지역이 지정되기 전, 백두대간을 보호해야 한다는 여론이 확산되는데 가장 큰 계기가 되었던 것은 훼손된 자병산의 모습이었다. 

자병산의 훼손을 목격한 시민들은 백두대간을 지키자는 여론을 확산시켰고 사회적 합의 속에 백두대간 보호지역이 탄생했다. 하지만 여전히 자병산은 보호를 받지 못한 채 앞으로 계획된 채굴량이 채워질 때까지 파괴될 예정이다. 

석회석 노천 채굴을 위한 폭파가 계속되고 있는 상황에서 환경부는 채광 완료지 일대에 멸종위기 야생식물 식재 행사를 열며 자병산 한라시멘트 석회광산의 형식적인 생태복원을 홍보할 뿐 적극적인 보호지역 정책을 시행하지 않고 있다. 

산림청 또한 백두대간 보호지역의 주무부처임에도 백두대간 보호법의 행위제한 예외조항에 대한 묵인 속에 자병산 개발에 대한 허가 내주기에 급급한 모습이다. 

석회석 채굴량 감소로 2020년에 종료될 예정이었던 광산 개발은 채굴 추정치로 계산하여 2049년까지 이어질 계획이다. 환경부, 산림청의 무책임한 보호지역 관리가 계속된다면 백두대간 보호지역 지정 40주년이 되는 2045년의 자병산은 더욱 파괴된 모습일 수밖에 없다.

백두대간 보호지역 내 신규 광산 허가로 산림 훼손 자처한 산림청

1997년 산림청은 경관 훼손과 생태계 파괴를 이유로 채석 허가 연장을 거부하였고 2000년 이후 개발이 중단됐다. 사실상 폐광한 상태로 방치되고 있던 (구)원경광업소 부지에 지난 2021년 1월 광업권을 인수한 MK광산개발산업이 산림청에 광산 개발을 위한 국유림 사용 허가를 신청한 후 현재까지 광산 개발이 진행 중이다. 산림청은 백두대간 보호에 관한 법률에서 허용하는 굴진 채굴 방식의 광산 개발 사업이기 때문에 법적으로 문제가 없다는 해명만 내놓고 있다.

문경시 가은읍 완장리 대야산 자락에 위치한 (구)원경광업소 부지는 노천 채광을 하며 직각에 가깝게 산을 깎았다. 산림청은 광산 훼손지 일부에 조림을 통한 복구 공사를 진행했지만 직각으로 잘려나간 절개지는 그대로 노출되어 있다. 

외부로 드러난 암반 곳곳에 균열이 생겨나고 있는 것을 육안으로 확인할 수 있다. 노출된 일부 암반은 공중에 떠 있는 상태로 균열이 생기고 있어 광산 개발 재개로 인한 진동으로 암반이 붕괴될 우려도 있다. 이러한 우려에도 제대로 된 정밀 안전진단 없이 신규 광산 개발이 시작된다는 점에서 산림청은 부실한 관리·감독에 대한 비판을 피할 수 없다.

과거 폐광 직후에도 주민들이 훼손지 모니터링 과정에서 발견한 싱크홀에 대한 대책 마련을 촉구하는 등 안전에 대한 우려가 높았다. 이런 상황에서도 산림청은 광산 훼손지 암반에 대한 정밀 안전 진단, 채광 절개지 복구 및 관리 계획을 수립하지 않고 방치해 왔다. 

2000년 10월 폐광 이후 20년간 폐광산은 물론 화약을 보관했던 화약고, 관리사무소, 컨테이너 등 온갖 불법 폐기물이 방치되다가 2021년에야 지역 주민과 녹색연합의 문제 제기로 건축물이 철거되기도 했다.백두대간에서 광산개발은 지역 주민에게도 큰 영향을 미친다. 백두대간보호지역 내 다수 광산 훼손지가 사실상 방치되고 있는 가운데 문경 완장리 보호지역 내 신규 광산 개발은 우리나라 보호지역 정책 실패를 보여주는 참담한 사례다.

문경시 대야산의 신규 장석 광산 개발 사업으로 백두대간 보호지역의 가행 광산은 강릉시 자병산 석회석 광산과 함께 두 곳으로 늘었다. 자병산 석회석 광산이 백두대간 보호법 시행 이전부터 오랜 기간 채광이 이어져 온 것을 감안한다면 대야산 장석 광산은 백두대간 보호법 시행 이후 백두대간 보호지역 내에서 처음으로 허가 된 광산 개발 사업이다. 

최근 희토류 광맥을 찾기위해 광업권이 살아있는 폐광구에 대한 탐사가 늘고 있는 상황이다. 백두대간 보호법을 시급히 개정해 보호지역 내에서의 광산 개발을 제한하는 조치가 필요하다. 

산림청 또한 보호지역에서의 신규 광산 개발에 대한 허가에 신중하게 접근하고 보호지역에 대한 적극적 관리 정책을 시행해야 한다. 그렇지 않으면 백두대간 보호지역은 이름뿐인 보호지역으로 전락하고 말 것이다.

-백두대간 보호법의 사각지대, 광산 개발

광산업은 1989년부터 석탄산업의 사양화에 따른 폐광산 증가로 가행광산의 수가 현격히 줄어들었다. 2024년 기준 금속·비금속을 포함한 가행광산의 수는 322개소로 2005년 기준 730개소에 비하면 크게 감소했다고 볼 수 있다. 운영 중인 가행광산의 수는 줄었지만 광업권·조광권이 소멸되지 않은 광산에 대한 개발은 여전히 진행 중이다.

 희토류 광물의 중요성이 커지면서 일제 식민지 시대에 개발 된 뒤 방치된 광산에서 희토류 광맥을 찾는 시도가 최근까지도 이어지고 있다. 광산 개발은 광업법에 의해 광업권이 설정되어 있을 경우 백두대간 보호법의 행위 제한 예외 조항에 해당되어 보호지역 내에서도 광산 개발이 가능한 상태다.


코발트·리튬·몰리브덴 같은 희토류 광산 개발도 문제지만 더욱 큰 문제는 시멘트의 원료로 쓰이는 석회석 광산이다. 석회석 광산의 경우 노천 채굴 방식으로 인한 지형과 식생 훼손이 심각하다. 부실한 관리·감독 제도로 인해 원지형을 복구하기 어려운 상태로 개발된 뒤 방치되고 있는 곳이 대다수다. 

강릉시 옥계면에 위치한 자병산 석회석 광산이 대표적인 사례다. 자병산 석회광산은 광산 개발로 인해 산 정상부의 해발고도가 100m가량 낮아진 상태다. 무리한 채굴로 인한 인명 사고가 발생하는 등 수 차례 언론 보도와 시정 조치가 있었음에도 여전히 관리, 감독 사각지대에 놓여있다. 

보호지역 밖에서 굴진 채굴 방식으로 채굴이 진행되는 경우도 문제다. 보호지역 밖에서 보호지역 내부를 관통하는 굴진 채굴 방식으로 광산 개발을 할 경우, 현행 백두대간 보호법으로는 광산 개발을 막을 수 없다. 광산 개발이 가능한 예외조항도 문제지만 보호지역 외부에서 갱도를 만들고 보호지역 내부를 향해 채굴을 할 경우에 대한 구체적인 조항이 없기 때문이다. 

장수군 장계면 덕유산 할미봉 자락의 장수광산은 백두대간 보호지역 완충구역과 접경하고 있다. 개발이 본격적으로 진행되지는 않고 있지만 앞으로 채굴이 진행될 경우 보호지역 내부로의 굴진 채굴에 대한 관리가 필요해 보인다.

광산은 토지 굴착 및 채굴, 제련 과정에서 발생하는 직접적인 훼손도 큰 문제지만 폐석, 폐수 방류 및 지하수 오염, 미세 분진, 소음, 진동, 지반 약화, 대형 트럭 이동으로 인한 환경 오염과 주민 피해가 막대하며 훼손지가 회복되기까지 지반 붕괴, 산사태, 수계 오염 등의 2차적인 피해가 발생하기도 한다. 백두대간 보호에 관한 법률이 시행된 지 20주년이 되는 지금, 이제라도 보호지역이 보호지역답게 지켜질 수 있도록 행위제한 예외 조항에 대한 전면 개정이 시급하다.

훼손 유형이 유사한 석산(채석장) 개발도 문제다. 현재 전국적으로 1,000여개의 석산(채석장)이 개발 중에 있으며 신규 채석장 개발에 따른 논란은 계속되고 있다. 

석산 개발은 토석 채취 과정에서 대규모의 식생, 지형 훼손을 일으키며 노천 광산과 마찬가지로 원지형 회복이 불가능한 상태로 개발되는 곳이 대다수다. 

광산·석산 개발은 개발이 종료된 이후에도 적절한 복구·복원이 이뤄지지 않아 지하수 및 인근 수계 오염과 경관 변화를 초래하고 있다. 

복구가 완료되었지만 산사태·낙석 위험이 남아있어 지속적인 관리가 필요한 토석채취완료지 대다수가 관리 사각지대 속에 방치되고 있다. 현재 백두대간 보호지역에서의 석산 개발은 불가능하지만 과거 보호법 시행 이전에 개발되었던 석산 훼손지에 대한 지속적인 관리가 필요한 상황이다.

-법 개정을 통한 보호지역 관리체계 정비해야

현재 백두대간보호지역 내 행위 제한은 백두대간 보호법에 따라 규정되고 있다. 그러나 보호지역 지정 과정의 어려움으로 인해 허용되는 행위의 범위가 과도하게 넓어, 보호지역의 실질적 보전 효과를 저해하고 있다. 보호지역 내 행위 제한을 강화하는 방향으로 법 개정이 필요한 상황이다.

백두대간 보호법은 최근 10년 동안 약 4차례 개정되었으며, 타 법률에 의한 개정을 포함해도 총 6차례에 불과하여, 자연공원법 등 다른 법에 비해 개정 빈도가 낮다. 이러한 점을 고려할 때, 보호 효과를 실질적으로 향상시키기 위한 보완이 시급하다.

2020년 일부 개정을 통해 정맥 산줄기가 법률에 명시되고, 자연공원법과 유사한 보호관리 기본원칙이 신설된 것은 중요한 진전이라 할 수 있다. 그러나 2017년 개정에서는 등산로 및 탐방로 설치, 기지국 및 부대시설 설치, 축산업 체험시설 허용 등 행위 제한이 완화되었다. 백두대간보호지역 내 심각한 훼손 행위가 허가될 가능성이 여전히 존재하며 보호지역의 실질적 보전 효과를 높이기 위한 개정은 충분히 이루어지지 않았다.

백두대간 보호에 관한 법률 시행 20주년을 맞이해, 이제는 보호지역 내 허용되는 개발 행위를 전면 재검토하고, 생태계에 미치는 영향을 종합적으로 평가하여 백두대간이 보호지역답게 보호될 수 있도록 백두대간 보호법 개정을 위한 준비가 필요한 시점이다.